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振兴环保产业从振兴服务开始
发布时间:2010-07-19 点击数:

振兴环保产业从振兴服务开始

 

刺激需求、加强监管,从发展环境服务业切入

 

日期2010-07-05  作者:陈湘静  来源:中国环境报第6

 

  “环保产业本身不是一个严格意义上的经济产业门类,以抓产业、抓经济的传统思路来促进环保产业发展,往往是适得其反,乏力、缺位、越位的。”中国环境规划院副院长吴舜泽不久前在第八届城市水业战略论坛上做了上述表述,他同时也参与了环境保护部针对环保产业发展的一次内部调研。

  “创造需求——监管效果”,抓住环保产业的两端,也就是找准了推动产业发展的定位和切入点。环境保护部科技标准司司长赵英民指出,“抓住这最关键的一条线,纲举目张,市场内部完全可以利用自身的力量去调节。”事实上,在很长一段时间里,环保产业市场自身的力量一直没有发挥出来。

  在他看来,既要尊重市场规律、产业特点,又要准确定位环保部门推动环保产业发展的角色、角度,发展环境服务业可能是非常有力的抓手。这也是赵英民认同“振兴环保产业从振兴服务业开始”观点的原因。

 

 

抓环保产业不能套用传统思路

应从需求出发,创造有利于产业发展的外部条件

  输血不如造血。与其费力直接规划需要哪些技术和产业,在哪布点,需要多大规模,还不如从需求出发,创造有利于环保产业发展的外部条件。

  吴舜泽坦言,经过近30年的发展,市场机制下各级政府推进环保产业发展的切入点和抓手可能并不明确或有效。“如果过分关注其产业经济属性,也就是偏离了环保产业的本质和初衷。”

  地方环保部门对推动环保产业发展的切入点和职能定位不明确。这是调研中基层环保部门和企业反映最多的问题之一。不少省、市环保部门对环保产业发展热情较高,但是由于对产业的现代化管理不熟悉,总感觉没有切实的抓手。尤其是归口环保产业管理的具体部门对环评、“三同时”、工程验收、执法处罚等自身职能如何与环保产业发展有效结合缺乏清晰的认识,还在借用综合经济部门的项目计划管理模式来管理环保产业,这就很容易造成和其他部门职能重叠、甚至争权的现象。

  而在地方政府层面,一旦将推动环保产业提上议事日程,就往往采用成立组织机构、制定建设规划、提出发展目标的“套路”,甚至会直接“点名”发展某某科研机构、企业、产业园等。这种“计划式”思路往往和市场需求、产业特点不能紧密联系,结果往往是不尽如人意的。

  而在保增长、调结构、扩内需的政策背景下,一些资金充裕的地方政府甚至直接参与已经引入市场环节的环境基础设施建设,再次进入民间资本很有热情的领域。不少企业最直观的感受就是:接洽过的污水厂项目,地方政府突然不谈了,他们要自己投资建设。去年以来,在环保产业界,“国进民退”成为最热点的话题之一。而这种“挤出效应”对产业发展的长远是不利的。

  输血不如造血。与其费力直接规划需要哪些技术和产业,在哪布点,需要多大规模,还不如从需求出发,创造有利于环保产业发展的外部条件。赵英民始终坚持,政府应该在市场环节失灵的领域有所作为。“要明白界限,做好各自的工作。”

  “过去我们一谈推动环保产业,就是要搞技术攻关、试点示范,然后鼓励企业生产相关的产品、设备。”赵英民说,事实上,环保产业并不只有技术、产品的内涵。“我们的关注点是环保产业对环境保护、环境管理的支撑作用,也就是要看产业对污染治理、生态修复工作所发挥的效果”。

  他强调,如果从实现一定的治理目标和效果的角度来看行业的主要环节,到位的投资、先进的设计、有效的运营等具备第三产业属性的环节,设备制造、工程建设等具备第二产业属性的环节,都是缺一不可的。那么,传统经济产业中分门别类的推动方法就并不适合环保产业。

 

政策催生需求监管关注效果

环保部门自身有着独特的政策和手段推动环保产业,作用不可替代

  环保产业不是一锤子的买卖,环境管理部门对产业是否能实现对环保工作、环境管理的支撑作用更加关注。

  环保部门支持环保产业发展的定位和切入点是什么?这个问题在很长一段时间里困扰着环境管理部门。“我个人认为,一方面,环保产业鲜明的特点决定了如果完全照搬综合经济部门抓产业的‘路数’,环保部门未见得会有更好的表现;而另一方面,环保部门自身职能决定了我们推动环保产业有着独特的政策和手段,有着不可替代的作用。”赵英民说。

  因为国家提出了严格的二氧化硫、化学需氧量等“十一五”污染物控制指标,各级环保部门加强执法监管,巨大的脱硫市场、污水处理设施建设运营、工业废水治理市场,在几年间呈现数倍于前的发展速度;与之相关的投资、设计、技术、装备、工程、运营等各环节也得到了长足的进步。“可以说,国家基于环境质量改善的目的,提出什么样的污染治理目标,相关的市场就能建立并快速发展起来。”

  更重要的一点是,环境管理既对产业提出需求,还必须见到效果。“比如治理设施建成后,必须稳定达标运行,实现治污效果,否则之前的种种环节都是失效的。也就是说,环保产业必须有有效的产出,否则与产业自身发展的目的和初衷也就不吻合。”赵英民强调,环保产业不是一锤子的买卖,环境管理部门对产业是否能实现对环保工作、环境管理的支撑作用更加关注。

  政策催生需求,监管关注效果,环境管理部门的自身职能和环保产业的两端密切且直接相关。“产业发展涉及的环节很多,门类庞杂,环保部门没有能力大包大揽,而是要抓产业发展一前一后这两个节点。通过政策标准、规划目标的提出,将环保工作、环境管理转化为市场需求;通过严格执法监管,确保产业发展实现有效产出。这既是环保部门的本职工作,也是推动产业发展的有力抓手。”

  更重要的是,环保部门做好上述两端的工作,也就给其他综合经济部门推动环保产业提供了放开手脚的空间,赵英民说:“为了实现国家设定的环境保护目标,推进环境质量的持续改善,各综合经济部门都有各自不可替代的角色,要在统一协调的基础上各司其职,共同推动环保产业市场的发展。”

  赵英民在采访中反复强调。环保产业既需要政策的支持,但同时也不能忽视市场的力量。而环境管理部门抓环保产业,关键是要从自身职能出发,找准抓产业的角度和切入点,为市场力量的发挥创造良好的外部环境”。他所说的切入点,和环境服务业的发展密切相关。

 

低质低价充斥产业怎么办?

要从支持产品技术创新到支持业态创新,促进服务业成熟

    环境服务集成商得自己去关注每个环节的科学合理性和可靠性,选择性价比最高的产品或者技术,一个优胜劣汰的过程会在产业内部自动发生。

  “规模、数量不是关键,质才是困扰环保产业发展的问题。”吴舜泽在谈及环保产业现状时表示:“大量低素质、低水平、缺少基本技术能力的企业、产品、设备、工程鱼目混珠,低价中标、无序竞争、恶性竞争现象较为普遍,环保市场招投标不规范、商业欺诈、恶性竞争等现象比较严重,这对环保市场的影响非常大。”吴舜泽指出,最主要的表现是市场准入制度形同虚设,对环保产业核心的质量管理长期缺位,环保部门对环境的监管没有有效延伸到环保产业的监管。

  对此,环保部门可谓心有余而力不足。“一个治理设施如果不能稳定达标运行,环境监管部门是没办法一个个去追究到底病因在哪。”赵英民表示,比如一个污染治理项目要涉及10个环节,那按照传统思路,那得一个个环节去监管。事实上,监管分散在各个部门和环节,环保部门本身缺乏必要的手段和能力进行全面监管。

  而环境服务业一旦成熟,有了对环境效果负责的市场主体。情况就会发生很大改变。“就拿治污设施来说,我们就只需要管住一个环节,即对那个服务提供商提要求。在制度设计上,环境服务集成商是在取得一定治理效果上获得回报,效果越好回报越高。”如此一来,集成商得自己去关注每个环节的科学合理性和可靠性,选择性价比最高的产品或者技术,一个优胜劣汰的过程会在产业内部自动发生。“把好产出的关口,就会四两拨千斤,那只看不见的手会起作用。”

  各级环境管理部门对此也深有体会。“比如污水处理厂,凡是交钥匙工程,由于设计施工的原因导致不能正常运行的比例比较高。而采用BOT等方式的,因为在投资设计施工后要通过有效运营取得回报,通常这类企业达标的比例就相对较高。”

  赵英民指出,从设备制造、工程建设到委托运营、BOT等市场机制的引入,环境服务业的产生、发展是环保产业自身商业模式创新的必然过程。从以前支持产品技术的创新到现在支持业态的创新,这对环保部门环境管理工作的开展、对政府环境投资的效率提升,都极具意义。

 

如何改善虚弱零散的现状?

以服务业为切入点推动环保产业,既刺激市场需求,又丰富了管理手段

  有了对环境效果负责的市场主体,他会去选择好的产品、技术和服务,并以最优的组合呈现。从环保部门的角度来看,环境服务业成熟的最大好处在于它能帮助环保产业终极目标的实现。

  “污染治理设备、工程招投标都很规范,但为什么最后效果不好?是因为缺乏整体上科学的系统设计。好的工程不一定导致好的环境效果。”清华大学环保产业研究所所长傅涛指出:根据系统论的观点,单点最优不代表系统最优;当系统不科学的时候,成本会被整体的无效率所吞噬。作为系统工程,污染治理、生态修复等环境保护工作也同样符合这个规律。

  环保工作对产业发展提出了明确的需求,如何传达给产业的各环节?为实现既定的目标、效果,各环节如何运作以实现最优效果?傅涛直言不讳地指出,各级政府的行政能力、综合协调能力并不完全等于治污的专业能力。“当环境保护任务纷繁复杂的情况下,不能指望地方政府或是单个部门准确地知道每个环节的需求是什么。当环境需求的甲方(地方政府代表人民)已经明确了的时候,就必须有一个单一、明确的乙方来统筹设计,并为环境产出负责。”他说。

  “傅涛他们强调的服务总包、集成商的概念,环保部门对此也并不陌生。”赵英民说,比如环保部门要做一个信息管理系统,就和一个集成商签合同由他们来负责。这个公司实际上是通过搭建一个平台,统筹设计、技术、采购、施工、维护等各个专业环节为其服务。

  “而如果环保产业也有较为成熟的服务形态或是发展思路,应该可以最大程度上整合各个环节,改善现在虚弱零散的产业现状。”赵英民说,有了对效果负责的市场主体,他会去选择好的产品、技术和服务,并以最优的组合呈现;为了实现一定治理目标,他需要什么技术产品,市场就会发展什么。从环保部门的角度来看,环境服务业成熟的最大好处在于它能帮助环保产业终极目标的顺利实现。

  “从这个意义上讲,以服务业为切入点推动环保产业,属于既刺激市场需求,又丰富了管理手段,极大提升和改善环境工程质量,促进治理设施的有效运行,是利用综合手段推动环保工作的重要方面。”赵英民同时指出,环保产业市场要获得长足的发展,全社会环境成本的内在化是必要的前提。为此,若要切实拉动环境市场需求,首先应建立健全各项环境标准和法律法规,在此基础上严格环境执法和监管,从环境产业末端形成管理上的倒逼机制,从而约束环境责任主体的行为。“特别是完善并利用好各项环境经济政策,调动环境责任主体采用环境先进技术和服务的积极性,促使其加大对环保的投入。”

  其次,通过环保职能范围之内的手段鼓励服务分离,拓展污染企业的外部服务市场需求,促进污染主体治污责任的专业化服务,形成专业企业的系统服务外包市场,全面释放环保产业需求。

  “如果环境的外部成本没有内在化,环境效益没有办法顺利转化为经济效益,不能以货币方式体现,环保产业和市场就不能有效地运转。没有严格的标准和执法监管,就不可能有市场需求。”环保产业被称为政策市的原因就在于此。与此同时,产业对环境保护工作需求的满足需要一定的准备时间。“比如从产业的发展角度,现在就要考虑“十三五”污染治理、环境保护的重点是什么。产业要对环保工作实现支撑作用,就不能临阵抱佛脚。环保部门推动环保产业,应该更注重规划,注重前瞻性。”